Sentença

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA DE 10 DE DEZEMBRO DE 2013

Proc. Nº. 9241/13.1YXLSB

Acordam, em Conferência no 2º Juízo do Tribunal Administrativo e Fiscal de Círculo de Lisboa:

1-    Relatório

Noé das Arcas, com domicílio na Rua Augusta, nº 39, 3º Direito, 1149, Lisboa, de ora em diante designado por A, intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção administrativa especial de processo ordinário contra o Ministério da Agricultura e do Mar, sedeado na Praça do Comércio, 1149-010, Lisboa, de ora em diante designado por “Ministério”, e Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., com sede na Rua 1º de Maio, nº103, 1300-427 Lisboa, doravante designado por “Carris”, em que procedia à cumulação dos seguintes pedidos:

a)      Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do Regulamento Animais Doméstico (RAD);

b)      Declaração de ilegalidade do regulamento interno da Carris;

c)      Declaração de nulidade ou anulabilidade do acto material de recusa da Carris;

d)      Condenação do Ministério no pagamento de uma indeminização de 30 000€ por danos não patrimoniais e ainda de juros moratórios que à taxa legal se vencerem sobre tal quantia desde a citação até integral e efectivo pagamento;

e)      Condenação do Ministério no pagamento de uma indeminização de 20 000€ por danos patrimoniais e ainda de juros moratórios que à taxa legal se vencerem sobre tal quantia desde a citação até integral e efectivo pagamento;

f)       Condenação dos Réus, solidariamente, no pagamento de uma indemnização de 1 000 000€ por perda de chance e ainda de juros moratórios que à taxa legal se vencerem sobre tal quantia desde a citação até integral e efectivo pagamento;

g)      Condenação do Ministério, a título de sanção pecuniária compulsória, no pagamento de uma quantia pecuniária não inferior a 500€ por cada dia mais em que não é removido o Regulamento Animais Domésticos da ordem jurídica, ao abrigo do art.°44 do CPTA.

Em 3 de Dezembro de 2013, deduziram os mandatários judiciais do Ministério contestação, argumentando:

a)     O autor não se encontrava regularmente representado em juízo, não havendo sido constituído, em momento oportuno, patrocínio judiciário. Por conseguinte, e em face da alegada postergação deste pressuposto processual, pediam a absolvição do réu (Ministério) da instância, por aplicação conjunta dos artgº. 576/2, 577º/h-) do CPC, subsidiariamente aplicável à Jurisdição Administrativa ex vi artgº1 CPTA;

b)    Não se encontrava preenchido, para efeitos da impugnação contenciosa do RAD, o pressuposto da recusa de aplicação da norma em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade (artgº. 73º/1 CPTA), cumprindo a A provar a verificação desse pressuposto; e quanto às alegadas ilegalidades formal, orgânica e material do RAD, argumentaram, de forma fundamentada e original, que as mesmas não se poderiam considerar procedentes;

c)     Não estavam verificados e operacionais, nos diferentes casos, a totalidade dos pressupostos de que depende o acionamento das entidades públicas em responsabilidade civil extra-contratual e consequente obrigação de indemnizar, pelo que deveriam considerar improcedentes os pedidos de condenação do Ministério ao pagamento de indemnizações formulados pelo A.

Em 3 de Dezembro de 2013, deduziram os mandatários judiciais da CARRIS oposição, esgrimindo, em traços largos, os seguintes argumentos:

a)     O Regulamento interno da CARRIS, alegado no §31 da Petição Inicial, é juridicamente inexistente, pelo que é infundamentada a sua impugnação contenciosa;

b)    Ao abrigo da Portaria nº 968/2009, mais concretamente do seu artgº. 5º, a maior afluência no serviço de transporte constitui fundamentação objectiva para a recusa de transporte de animais; assim sendo, seria lícita a preterição de transporte do A. e dos seus animais;

c)     Ademais, os animais não se encontravam em idóneas condições de higiene e segurança;

d)    O A., caso entrasse no eléctrico e beneficiasse do serviço, estaria a violar flagrantemente o número máximo de animais que é permito transportar;

e)     Pelo que o acto material praticado pelo funcionário da CARRIS não se encontra ferido de qualquer invalidade, o que conduz à absolvição do réu do pedido.

Ainda dia 3 de Dezembro de 2013, os mandatários do A. instauraram uma providência cautelar antecipatória tendente à suspensão do Regulamento Interno emitido pela Carris na sequência do regulamento “Animais Domésticos”, na pendência do processo principal, ao abrigo dos artigos 130 e 112 e seguintes do CPTA, para assim salvaguardar o efeito útil da sentença a proferir no âmbito da acção principal.

A pretensão cautelar formulada pelo A. foi indeferida pelo Tribunal no dia 4 de Dezembro de 2013, com fundamento na inexistência manifesta do regulamento cuja eficácia se pretendia atingir, dado o Tribunal não ter conhecimento deste ou de outro equivalente.

Ainda dia 4 de Dezembro foi proferido pela conferência despacho saneador, no qual:

a)     Se condenou o A. em multa, em virtude do atraso na entrega da petição inicial;

b)    Se deu como provados os factos alegados nos §1 a §30, §32, §34 e §35 da Petição Inicial, por não terem sido contestados por nenhumas das partes;

c)     Se convidou o autor a atribuir um valor ao benefício que viesse a obter com a expurgação do acto lesivo, bem como o valor do benefício que venha a obter com a declaração de ilegalidade do regulamento;

d)    Se convidou o autor a apresentar três casos concretos em que se desaplicou o RAD, para assim preencher o pressuposto do artgº. 73º/1 CPTA;

e)     Se convidou o autor a reconfigurar a relação material, na parte da legitimidade passiva, que suporta a pretensão da alínea f) do articulado §36 da Petição Inicial, tendo em atenção o disposto no artigo 10.º, n.º 1 do CPTA.

No começo da instrução, realizada na audiência de dia 5 de Dezembro, o A. desistiu dos pedidos deduzidos contra a CARRIS e dos pedidos de condenação dirigidos contra o Ministério. A desistência do pedido, nos termos do artgº. 286º CPC, por ter sido requerida depois do oferecimento da contestação, teve de ser aceite pelos seus destinatários para ser procedente, dando-se consequentemente a absolvição dos réus dos pedidos abrangidos.

Concluída a audiência final, e feita a prova testemunhal, constata-se que o objecto da causa incide, pois, unicamente, sobre o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória e geral, do RAD, pretensão a conhecer doravante.

2. Fundamentação

a)     Foram dados como provados, no despacho saneador, os factos contemplados nos §1 a §30, §32, §34 e §35, estando os demais abrangidos pela desistência do(s) pedido(s) supra mencionado(s);

b)    O A. atribuiu à causa um valor indeterminável, nos termos do artgº. 34º/1 CPTA, actuação julgada procedente pela conferência;

c)     O A. apresentou três casos concretos de desaplicação por tribunais do RAD, com fundamento na sua ilegalidade, fazendo assim homenagem ao pressuposto do artgº. 73º/1 CPTA e suprindo assim a insuficiência da Petição Inicial;

d)    Foi sanada, por iniciativa da parte, a falta do patrocínio judiciário mediante a apresentação de mandato judicial, em que se conferiram, aos seus mandatários, “poderes forenses gerais e os especiais para confessar, desistir e transigir”. Não houve, contudo, ratificação dos actos processuais até aí realizados;

e)     Quanto a Petição Inicial, datada de momento anterior ao da apresentação da procuração, considera-se proposta em gestão de negócios, nos termos do artgº. 49º/1 CPC, estando por conseguinte preenchido o pressuposto processual do patrocínio judiciário e não havendo lugar à absolvição do réu da instância. A prova testemunhal fornecida durante a instrução foi bastante para firmar no espírito dos julgadores a firme convicção acerca da urgência da situação, determinante de uma pronta e imediata intervenção em juízo a fim de tutelar os interesses do A.

f)     O RAD prefigura um Regulamento de Execução, tendo como propósito a concretização do conteúdo constante da Lei nº 899/2013 de 4 de Janeiro (que define o regime jurídico do animal doméstico).

Em resposta à alegação dos mandatários do A., atinente à invalidade orgânica do RAD – dado que a competência para a sua emanação seria do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, não do Ministério da Agricultura e do Mar – argumentam os mandatários do Ministério que aquele primeiro serviço governamental procedeu a uma delegação de poderes no segundo, estando para tal habilitado pela Lei nº 755/2013. Replicaram, contudo, os mandatários do A. que a mesma se encontrava ferida de inconstitucionalidade orgânica e formal, por se tratar de uma matéria exclusivamente cometida à esfera legislativa do Governo, dado configurar-se um assunto – delegação de poderes interministerial - respeitante à sua organização e funcionamento internos (artgº. 198º/2 CRP). Esta inconstitucionalidade inquinaria, por conseguinte, todo o encadeamento de actos que se lhe seguia, onde estava incluído o RAD.

Chamada a pronunciar-se sobre a questão, a conferência remeteu o seu juízo para a sentença. Devendo o tribunal decidir, nesta, “todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação (…) e não (podendo) ocupar-se senão das questões suscitadas” (artgº. 95º/1 CPTA), cumpre, pois, abordar a questão da inconstitucionalidade da Lei nº 755/2013, sabendo que:

1-    A questão da constitucionalidade surge incidentalmente no processo principal como questão prejudicial, pois o processo principal converge e dirige-se, no caso vertente, para um resultado diverso: a questão da declaração de ilegalidade, com força obrigatória e geral, do RAD;

2-    A questão da inconstitucionalidade foi suscitada, incidentalmente, por via de excepção;

3-    O controlo da constitucionalidade da norma mencionada supra é feito por um órgão jurisdicional em sentido próprio (209º/1/b-) CRP).

Preceitua, a este respeito, o artgº. 204 CRP que “nos feitos sujeitos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”. Trata-se de uma faculdade concedida a todos os tribunais para, em sede da fiscalização concreta e difusa da constitucionalidade, recusar a aplicação de normas inconstitucionais nos casos que lhes são submetidos a apreciação. Plasma uma solução que veicula um propósito de garantia integral e vigência efectiva da Lei Fundamental, em congruência com o princípio da constitucionalidade, que transforma todos os julgadores em juízes constitucionais, em “guardas e aplicadores da Constituição” (JORGE MIRANDA, Manual, VI, pág. 206). À presente conferência compete, pois, apreciar, livremente – em harmonia com a sua liberdade decisória – a questão da inconstitucionalidade, exercendo um poder vinculado imposto directamente pelo legislador constituinte.

A competência dos órgãos de soberania, no quadro da delimitação das funções do Estado, constitui, efectivamente, “reserva de Constituição” (artgº. 110º/2 CRP). Enquanto órgão de soberania incumbido da condução da política geral do país e órgão superior da Administração Pública (artgº 182º CRP), o Governo goza de uma reserva de competência legislativa exclusiva atinente às matérias que se prendem com a sua organização e funcionamento internos (artgº. 198º/2 CRP), constituindo um espaço de autonomia irredutível do Executivo, que através desta faculdade pode configurar a sua estrutura interna da forma que considere mais idónea à realização das concretas necessidades colectivas a que se propõe e compete cumprir. Por assim ser, parte-se da asserção de que o Governo, e apenas este, é o órgão constitucionalmente adequado à regulamentação da sua própria organização, necessariamente funcionalizada às tarefas que lhe são incumbidas pelo legislador constituinte, e que podem estar em constante mutação em virtude da “espuma” dos tempos.

No quadro desta delimitação funcional feita pela Constituição, a Lei nº. 755/2013 revela-se manifestamente ablativa daquela competência exclusiva do Governo, não podendo ser sufragada pela Lei Fundamental: é, por conseguinte, orgânica e formalmente inconstitucional. Isto significa, ademais, que ao imiscuir-se na esfera de competência legislativa exclusiva do Governo, a Assembleia da República incorre numa flagrante violação do princípio constitucional da separação de poderes (artgº. 111º CRP), vector básico em matéria de organização do poder político e de relacionamento entre os órgãos de soberania: à inconstitucionalidade orgânica e formal da Lei nº. 755/2013 acresce, por conseguinte, a sua inconstitucionalidade material.

Nem se argumente que o presente Tribunal seria incompetente para apreciar a questão da constitucionalidade com base no artgº. 4/2/a) do ETAF. Cita-se, a este respeito, o parecer do Ministério Público, no seu ponto II: não tendo sido a questão da impugnação do acto legislativo suscitada, a título principal, na Petição Inicial, “é uma questão que se levanta apenas a título incidental, não constituindo objecto da causa de pedir. Não se deve portanto considerar o Tribunal incompetente quanto a esta questão. O Tribunal tem competência para apreciar da inconstitucionalidade da Lei, ao abrigo do disposto no artigo  204º da CRP, não sendo portanto necessário remeter a questão para o Tribunal Constitucional”.

Pelo exposto, recusa-se a aplicação da Lei nº. 755/2013, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, formal e material, e de todos os actos que, subsequentemente, foram praticados ao abrigo desta – onde se incluí, máxime, o RAD.

g)     Ainda que assim não fosse, e no que tange agora ao mérito da causa, não se podem julgar procedentes outrossim as alegações deduzidas pelos mandatários do réu Ministério em oposição ao pedido de ilegalidade material do RAD. Não obstante o pedido inicial ser pouco objectivo quanto à sua concretização, a verdade é que o A. não deixa de estar certo quando proclama, à luz do princípio da proporcionalidade, que “(…) as referidas medidas – do RAD – ao serem fixadas em abstracto e desacompanhadas de quaisquer outros critérios, são inadequadas aos fins que prosseguem e demasiado onerosas e gravosas para os particulares, ao arrepio do corolário da razoabilidade, daí resultando uma inconstitucionalidade material” (§41 e 42, Petição Inicial).

Ora é sabido que as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar os mesmos em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar (artgº. 5º/2 CPA), o que constitui a afloração de um princípio que “decorre inquestionavelmente do princípio do Estado de Direito”. Do princípio da proporcionalidade, constitucionalmente consagrado como critério de limitação da actividade administrativa (artgº. 266º/2 e artgº 18 CRP), podem-se retirar três exigências fundamentais, de resto já amplamente versadas nos articulados, mas das quais cumpre fazer um refrescante resumo: a adequação, traduzida na idoneidade ou aptidão objectiva da medida para alcançar o objectivo de interesse público a que se propõe; a necessidade, consubstanciada na falta de medidas alternativas menos onerosas para a esfera jurídica dos afectados; e razoabilidade ou proporcionalidade sctricto sensu, materializada na relação de estreita ponderação entre custos/benefícios, implicando que os custos da actuação administrativa do ponto de vista dos direitos e interesses legítimos dos particulares não sejam excessivos face aos benefícios que se visam alcançar para o interesse público.

Neste quadro, a defesa e promoção da saúde em virtude da criação de condições ambientais condignas (artgº. 64º/2/b)), a protecção e valorização da natureza e do ambiente (artgº. 9º/e)) e de uma qualidade de vida ecologicamente equilibrada (artgº. 66º/1) bem com a efectivação do direito dos cidadãos a uma habitação em condições de higiene e conforto (artgº. 65/1), são, indubitavelmente, valores merecedores de ampla tutela constitucional, assumindo uma importância primacial no contexto de um crescente interesse público de preservação ambiental. Este não pode actuar, contudo, como pretexto para restrições excessivamente ablativas dos direitos dos particulares, nomeadamente, e para o que releva para o caso sub iudice, o direito de propriedade privada e o direito ao livre desenvolvimento da personalidade (artgº. 62º e artgº 26 CRP, respectivamente).

Conquanto não se compactue com uma visão liberal do texto constitucional, preconizadora de uma elevação da propriedade privada, a verdade é que não se podem deixar de considerar como excessivamente restritivas daquele direito fundamental as disposições constantes dos artgº. 4º, 5º e 6º do RAD: em primeiro lugar, pois não transparece do texto do Regulamento em que medida o critério de quantificação dos animais admitidos por fracção autónoma é o mais adequado para prestar homenagem ao fim de interesse público de preservação ambiental, com menor sacrifício da propriedade privada. Como consta do Parecer da ONGA, suscitado por esta conferência, “(…) assim, quanto a limitações de quantidade para a detenção de animais domésticos a solução não passa por estabelecer um limite ao número de animais, desde que o proprietário do animal garanta a inexistência de prejuízo substancial para os vizinhos e da comunidade”; em segundo lugar, as normas atinentes à detenção dos animais revelam-se particularmente rígidas, não havendo justificação objectiva para a sua adopção e em que medida prosseguem eficientemente aquele fim de interesse público; por fim, fazendo agora um juízo de prognose, a efectividade das medidas adoptadas fica dependente da implementação de um sistema de fiscalização que pode determinar intromissões arbitrárias na esfera privada das pessoas.

Em suma, ainda que as medidas do RAD se afigurem adequadas para o fim que visam implementar, não são consentâneas com os vectores da necessidade e da razoabilidade, pelo que se entende que não passam no teste da proporcionalidade sendo, consequentemente, materialmente ilegais (lato sensu).

Por último, a ilegalidade material do RAD provém igualmente do dever que impende sobre o detentor dos animais de os passear duas vezes por dia. A fórmula constante do artgº. 10º/1 e 2 do RAD caracteriza-se por se aplicar indistintamente a todas as raças e espécies de animais, independentemente das suas características ou necessidades. Ainda que subjacente à sua emanação esta a preocupação de zelar pelo meio ambiente e por uma ordenada convivência entre os animais e a comunidade em geral, a verdade é que o seu elevado grau de indeterminação não se coaduna com o princípio da proporcionalidade, nomeadamente quando se procura apurar a onerosidade da medida e a relação dos seus custos/benefícios. Em face da falta de concretização e pormenorização do Regulamento, reputa-se assim, mais uma vez, a sua ilegalidade material.

O juiz relator,

Vasco Parreira das Silvas

A conferência,

André Salganhada de Matos

Maria Estrondinho

Maria Gloriosa Garcia

Joana Férias Colosso